引 言

土地，作為最重要的不動產(chǎn)，被稱為“財產(chǎn)之母”，過去、現(xiàn)在依然是農(nóng)民生產(chǎn)生活的根基所在；土地制度的良善則直接關(guān)系到廣大農(nóng)民權(quán)益、國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村穩(wěn)定的大局；土地流轉(zhuǎn)制度，則直接關(guān)系到農(nóng)民基于土地的財產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)途徑和實(shí)現(xiàn)程度。近年來，中國共產(chǎn)黨和中央政府通過一系列政策，要求增加農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，拓寬土地流轉(zhuǎn)方式，各地也紛紛進(jìn)行了實(shí)踐，在這股大潮中，成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的土地流轉(zhuǎn)政策尤其突出，涌現(xiàn)了“溫江模式”“湯營模式”“三圣鄉(xiāng)模式”等，研究其中的成功經(jīng)驗(yàn)對于我國后續(xù)的土地制度改革方向具有一定的指導(dǎo)意義。

（一）研究背景和意義
2003 年，借助于有效的土地流轉(zhuǎn)政策、完善的配套制度以及成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)的“東風(fēng)”，三圣鄉(xiāng)在接下來的十年中將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和城市近郊旅游業(yè)充分結(jié)合，極大地促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活水平也得到了很大程度上的提高。“三圣鄉(xiāng)模式”也得到了社會的廣泛肯定并且成為了成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的重要經(jīng)驗(yàn)成果。然而，改革從來都不是一勞永逸、一蹴而就的，特別是涉及面寬廣、影響重大的農(nóng)村土地領(lǐng)域?？梢悦鞔_的是，當(dāng)初由政府主導(dǎo)的推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展模式在當(dāng)前已經(jīng)遇到了一定程度的瓶頸，產(chǎn)生的矛盾日益集中和加劇。通過對爆發(fā)出的問題進(jìn)行細(xì)致的分析并研究其產(chǎn)生的原因最終提出可行的對策，一方面，對于“三圣鄉(xiāng)模式”的持續(xù)發(fā)展具有重要的意義；另一方面，對我國后續(xù)的土地政策改革也具有一定的參考價值。
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（二）研究思路和方法
筆者于 2015 年 2 月 1 日至 2 月 7 日通過實(shí)地走訪三圣鄉(xiāng)本地轄區(qū)內(nèi)的五個行政村的 30 余戶農(nóng)民（重點(diǎn)為紅砂村）、10 余名外地投資者、村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和問卷調(diào)查（共發(fā)出問卷 42 份，回收有效調(diào)查問卷 40 份）的方式，以調(diào)研為基礎(chǔ)，綜合運(yùn)用圖表分析法、實(shí)證分析法等對其中暴露出來的問題進(jìn)行了梳理，并試圖從土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村機(jī)構(gòu)運(yùn)行的角度分析這些矛盾背后隱藏的原因。然后，筆者通過對近年來黨中央針對農(nóng)民以及農(nóng)村土地的政策文件進(jìn)行深入、全面的研習(xí)與解讀，結(jié)合三圣鄉(xiāng)的實(shí)際情況，一方面從法權(quán)構(gòu)建的角度探尋我國土地制度改革的方向，另一方面從組織構(gòu)建的角度，即政府和村民自治組織運(yùn)行機(jī)制的角度，遵循“權(quán)利賦予和回歸，權(quán)利行使和運(yùn)作，權(quán)利救濟(jì)和保障”的邏輯主線探討如何才能更好地推進(jìn)三圣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及保障農(nóng)民的權(quán)利。在現(xiàn)有的研究中，多集中于對“三圣鄉(xiāng)模式”的褒獎與肯定和高屋建瓴式的對于農(nóng)村土地制度架構(gòu)的設(shè)想，缺乏深入田間地頭、從實(shí)證研究的角度以及農(nóng)村土地法律制度構(gòu)建的角度探尋三圣鄉(xiāng)發(fā)展過程中存在的問題，而這些潛在的問題的分析和解決不僅僅對于三圣鄉(xiāng)的長遠(yuǎn)發(fā)展來說是至關(guān)重要的，對于我國后續(xù)農(nóng)村土地制度改革也具有一定的啟發(fā)意義。最后，應(yīng)當(dāng)說明的是，雖然筆者試圖全面剖析“三圣鄉(xiāng)模式”中與農(nóng)村土地的制度創(chuàng)新與探索，但囿于篇幅和筆者能力所限，本文中所討論的“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”，主要指的是與“三圣鄉(xiāng)模式”聯(lián)系最為緊密的農(nóng)用土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，僅作簡要闡述作為完整邏輯之須。
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一、“五朵金花” ──“三圣鄉(xiāng)模式”概述

三圣鄉(xiāng)（現(xiàn)三圣街道辦事處，為了保持一致性，下文統(tǒng)一沿用“三圣鄉(xiāng)”這一稱謂）又名“三圣花鄉(xiāng)”，位于成都市東南近郊，東連龍泉驛，南接雙流縣，西鄰柳江街道辦事處，北與成龍路街道辦事處接壤，總面積達(dá) 15000 畝，包括紅砂村、駙馬村、江家堰村、萬福村、幸福村五個行政村，全鄉(xiāng)人口總數(shù)達(dá) 3.2 萬人。“三圣花鄉(xiāng)”是一個以觀光休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游為發(fā)展宗旨，集休閑度假、商務(wù)會議、餐飲娛樂、觀光旅游等為一體的城市近郊生態(tài)休閑度假勝地，于 2004 年被全國農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)評定委員會評為“全國首批農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)”；2005 年被建設(shè)部授予“中國人居環(huán)境范例獎”；2006 年獲得 IS09000 質(zhì)量認(rèn)證和 ISO14000 環(huán)境管理體系認(rèn)證，被國家旅游總局評為“國家 AAAA 級旅游景區(qū)”并獲得文化部授予的全國首批“國家文化產(chǎn)業(yè)示范基地”；2007 年，三圣鄉(xiāng)被評為成都市“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合經(jīng)濟(jì)改革試點(diǎn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”;2012年，由農(nóng)業(yè)部主辦的首屆全國休閑農(nóng)業(yè)創(chuàng)意精品推介活動中，三圣鄉(xiāng)獲得“產(chǎn)品創(chuàng)意金獎”。

（一）改革背景和歷程
三圣鄉(xiāng)人多地少，根據(jù) 2004 年的統(tǒng)計，人均耕地面積僅為 0.7 畝，土質(zhì)屬于典型的龍泉山脈酸性膨脹土，不太適合傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，曾是成都市錦江區(qū)經(jīng)濟(jì)條件最落后的鄉(xiāng)之一。生產(chǎn)方式單一，農(nóng)民收入絕大多數(shù)來源于水稻、小麥等傳統(tǒng)的糧食作物。2000年，三圣鄉(xiāng)的人均年收入不到 1000 元，且 25%以上屬于貧苦戶。2003 年，四川省首屆花卉博覽會在成都市錦江區(qū)三圣鄉(xiāng)紅砂村舉辦，三圣鄉(xiāng)的發(fā)展以此為轉(zhuǎn)折點(diǎn)從此步入了新的時期。這次博覽會吸引了超過 100 萬的游客，給了三圣鄉(xiāng)農(nóng)民很大的觸動，使他們意識到小規(guī)模的農(nóng)家樂經(jīng)營方式已經(jīng)無法滿足不同層次的消費(fèi)的需求，農(nóng)家樂必須轉(zhuǎn)向規(guī)?；⒓s化經(jīng)營的發(fā)展模式。于是，在區(qū)鄉(xiāng)兩級政府的積極引導(dǎo)下，村集體將農(nóng)民手頭上零散的土地和種植于地上的樹、花卉等集中起來，籌建企業(yè)對整理后的資源進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營，最終形成了“公司+農(nóng)民”的經(jīng)營模式。在紅砂村打造了“花鄉(xiāng)農(nóng)居”并取得后，三圣鄉(xiāng)又緊鑼密鼓地打造了“江家菜園”江家堰村、“幸福梅林”幸福村、“東籬菊田”駙馬村和“荷塘月色”萬富村，與“花鄉(xiāng)農(nóng)居”紅砂村合稱為“五朵金花”。2010 年，三圣鄉(xiāng)接待游客 973.97 萬人，旅游收入為 28486.4 萬；2011 年接待游客1179.18 萬人次，旅游收入為 44967.55 萬元。農(nóng)民的人均純收入上，實(shí)行土地改革前的2002 年僅為 3850 元，改革推行后兩年后的 2005 年即為 7060 元，幾乎翻了一番；2006年為 7850 元，2007 年為 8480 元，2008 年為 9120 元，2009 年為達(dá) 10280 元；2010 年農(nóng)民人均純收入達(dá) 11450 元。而在 2014 年，三圣鄉(xiāng)的農(nóng)民人均收入已經(jīng)超過了 1.6 萬元，超過了我國和成都市平均農(nóng)民收入水平（如,表一所示）。
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（二）具體改革措施
最開始在三圣鄉(xiāng)紅砂村進(jìn)行了試點(diǎn)，采取的是“土地股份合作社”的模式，即農(nóng)民將其承包的耕地作為股本，入股一家農(nóng)業(yè)公司由其進(jìn)行經(jīng)營，農(nóng)民仍然在之前的土地上工作，但身份轉(zhuǎn)化為了該農(nóng)業(yè)公司的員工和股東，其收入也就包括工資和分紅。另一種合作是將農(nóng)民的農(nóng)用地、建設(shè)用地、土地整理所得的新增耕地組合起來組成紅砂花香生態(tài)旅游管理公司，由該公司與錦江區(qū)農(nóng)業(yè)投資公司合作，采取市場化的運(yùn)作模式進(jìn)行對外租賃進(jìn)行生態(tài)旅游項(xiàng)目經(jīng)營。2003 年，紅砂村的超過 90%的土地都進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，農(nóng)民當(dāng)年的年收入即從 3000 余元增加到了 6000 余元。在土地流轉(zhuǎn)的開始階段，遭遇了很大的阻力。不少村民從觀念上不愿意接受失去土地的后果，很多村民甚至認(rèn)為村干部“大逆不道”，竟然要背棄傳統(tǒng)，出賣土地。經(jīng)過耐心的解釋，當(dāng)年紅砂村約有 1000名村民將自家的耕地入股了花卉公司，總計約 900 畝農(nóng)地。

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二、“三圣鄉(xiāng)模式”推行十年后面臨的挑戰(zhàn) .......... 11
（一）農(nóng)民與“三大主體”間的矛盾 ....11
（二）農(nóng)民權(quán)利意識的不斷增強(qiáng) ........15
（三）土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)渠道過于狹小 .......16
三、對策建議----“三圣鄉(xiāng)模式”未來將何去何從 ........ 17
（一）完善土地利益增值利益分配機(jī)制 ...........17
（二）賦予私權(quán)以充分自由 ............18
（三）拓寬土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)渠道 ...........19
（四）政府須在土地流轉(zhuǎn)中科學(xué)地發(fā)揮作用 .......23
（五）妥善處理農(nóng)民與外來資本的關(guān)系 ...........24
（六）村委員會應(yīng)當(dāng)更好地履行職責(zé) ....26

三、對策建議─“三圣鄉(xiāng)模式”未來將何去何從

（一）完善土地利益增值利益分配機(jī)制
中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱為《決定》）中明確要求建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益。目前學(xué)界關(guān)于土地增值利益的分配，主要有以下兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為土地增值利益應(yīng)當(dāng)歸集體所有，因此應(yīng)當(dāng)允許集體自由出讓建設(shè)用地與農(nóng)用土地，政府在征地的過程中也應(yīng)當(dāng)按照市場價補(bǔ)償農(nóng)民；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為土地增值利益應(yīng)當(dāng)屬于國家，一級土地市場由政府壟斷是合情合理的，所以政府在對集體土地征收的過程中不應(yīng)當(dāng)按照市場的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，他們認(rèn)為“土地開發(fā)由國家控制，土地發(fā)展增值收益也應(yīng)當(dāng)由國家占有”。至于政府拿錢之后是否需要給予農(nóng)村和農(nóng)民補(bǔ)貼，則是一個政治問題。二者爭論的焦點(diǎn)在于土地發(fā)展權(quán)是應(yīng)當(dāng)歸屬于國家還是土地使用權(quán)人所有。筆者認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)是土地所有權(quán)的構(gòu)成部分，國家層面對于土地的干預(yù)和規(guī)制屬于國家正常履行其行政職能，不構(gòu)成土地發(fā)展權(quán)的源頭。部分土地增值利益應(yīng)當(dāng)返還給國家，具有正當(dāng)性和必要性，但在返還過程中，應(yīng)當(dāng)遵循比例原則，兼顧公共利益和農(nóng)民的利益。為此，有學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)由“國家壟斷土地一級市場+低征高賣”向“市場價格補(bǔ)償+征收土地增值稅”的轉(zhuǎn)變。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)是可行的，因?yàn)樗软憫?yīng)《決定》中關(guān)于“農(nóng)地入市”的政策導(dǎo)向，同時也考慮了農(nóng)民和國家兩方面的利益：一方面保證了農(nóng)民能夠享有更多的財產(chǎn)利益，土地被征收后也能獲得在城市尊嚴(yán)生活或者就地安置所需的原始資本，另一方面國家通過對于土地在流轉(zhuǎn)過程中增值部分征稅，既保證了長期的財政收入，也固化了國家的行政權(quán)力的范圍，避免國家權(quán)力對公民私權(quán)部分的侵占。
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結(jié) 語

成都在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進(jìn)程中，對于土地制度進(jìn)行了大刀闊斧的改革，出現(xiàn)了“湯營模式”、“昆山模式”、“三圣鄉(xiāng)模式”等典型。“三圣鄉(xiāng)模式”以其可持續(xù)發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)政策獨(dú)樹一幟并且行之有效，從而保證了過去十余年間三圣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的長足發(fā)展。到了目前這個節(jié)點(diǎn)，由于政策、經(jīng)濟(jì)形勢的變更以及農(nóng)民權(quán)利意識的提升，進(jìn)一步的變革對于“三圣鄉(xiāng)模式”永葆活力尤為重要。同時，我們應(yīng)當(dāng)清醒地意識到，“三圣鄉(xiāng)模式”能夠成功，與其優(yōu)越的地理位置以及政府的大力扶持是息息相關(guān)的，因此在推廣的時候尤其應(yīng)當(dāng)注意結(jié)合實(shí)際情況尊重實(shí)踐發(fā)展的自身規(guī)律，才能提出真正具備可行性的制度創(chuàng)新，從而推動農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
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參考文獻(xiàn)（略）