1.導(dǎo)論

 

1.1 研究背景與意義

1.1.1 研究背景

內(nèi)部控制正隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和社會(huì)的不斷進(jìn)步得到其應(yīng)有的重視，不論是在各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，或是在企業(yè)之中，內(nèi)部控制都顯得越來(lái)越重要。伴隨著黨的十八大勝利召開，2012 年 11 月，財(cái)政部率先頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，近幾年又接連下發(fā)多項(xiàng)相關(guān)規(guī)范進(jìn)行推廣與落實(shí)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制之所以備受中央財(cái)政部關(guān)注，原因一方面在于國(guó)家為推動(dòng)廉政建設(shè)，更好的維護(hù)社會(huì)公眾的利益，提升政府公共服務(wù)職能，另一方面是由于近幾年國(guó)內(nèi)的行政事業(yè)單位經(jīng)常有違反規(guī)定的行為，包括存在資產(chǎn)浪費(fèi)現(xiàn)象、對(duì)資產(chǎn)核算設(shè)置賬外賬、私設(shè)“小金庫(kù)”、編制虛假報(bào)表對(duì)不合理的費(fèi)用進(jìn)行核算、套取現(xiàn)金、貪污受賄等情況。近些年落馬的高校領(lǐng)導(dǎo)也不勝枚舉，科研經(jīng)費(fèi)濫用、國(guó)有資產(chǎn)管理、基本建設(shè)管理不合規(guī)等現(xiàn)象頻發(fā)。關(guān)于行政單位及部門領(lǐng)導(dǎo)的貪腐事件屢屢發(fā)生卻屢禁不止，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的問題亟待解決。2014 年 6 月 11 日，陜西省財(cái)政廳、審計(jì)廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于貫徹實(shí)施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）的指導(dǎo)意見》，旨在將財(cái)政部的要求落到實(shí)處；2016年 6 月 24 日，財(cái)政部頒布《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》，各項(xiàng)規(guī)范的推出對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的制度建立和工作開展提出了要求，也做出了明確的規(guī)定，各行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合單位自身的發(fā)展?fàn)顩r、行業(yè)特點(diǎn)等，更加合理、科學(xué)的規(guī)劃單位內(nèi)控目標(biāo)，構(gòu)建內(nèi)控體系，完善內(nèi)控制度，這為規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)控體系的建設(shè)，推進(jìn)廉政腳步，維護(hù)人民的利益起到重要作用。近些年，公民的維權(quán)意識(shí)逐漸增強(qiáng)，社會(huì)公眾和納稅人對(duì)于公共服務(wù)質(zhì)量及各項(xiàng)財(cái)政預(yù)算披露的內(nèi)容和程度的要求也越來(lái)越高，因此，建立與加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是與時(shí)俱進(jìn)和貫徹科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)，也是符合社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求。本文即是在以上政策背景及現(xiàn)實(shí)背景之上展開研究。

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1.2 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

美國(guó)是當(dāng)今世界行政單位內(nèi)部控制起步較早也發(fā)展較為完善、成熟的國(guó)家，因此國(guó)外行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的研究主要比照美國(guó)對(duì)其聯(lián)邦政府的內(nèi)部控制制度的發(fā)展。從 18 世紀(jì)末開始，美國(guó)相繼頒布與出臺(tái)公共部門內(nèi)部控制相關(guān)政策法規(guī)與法律文件，大致發(fā)展歷程如表 1-1 所示；在第一階段，美國(guó)聯(lián)邦政府初步建立了內(nèi)部控制的相關(guān)制度，其中涉及到了政府內(nèi)控的法律規(guī)范，包括《1789 年法案》和《多克瑞法案》等，但聯(lián)邦政府內(nèi)控未取得有效進(jìn)展。1921 年，《預(yù)算與會(huì)計(jì)法案》中規(guī)定由審計(jì)總署這一新設(shè)機(jī)構(gòu)開始負(fù)責(zé)接管內(nèi)部控制[1]。1950 年頒布的《會(huì)計(jì)與審計(jì)法案》規(guī)定了聯(lián)邦政府主要部門在內(nèi)部審計(jì)方面的責(zé)任，但這些初建相關(guān)制度的實(shí)施效果并不理想。到了第二階段，聯(lián)邦政府內(nèi)控開始不斷完善建設(shè)，1978 年國(guó)會(huì)通過了《總督察長(zhǎng)法案》，督察長(zhǎng)的權(quán)利不受其他機(jī)構(gòu)人員及部門預(yù)算的影響，對(duì)政府部門發(fā)生的管理失當(dāng)、資產(chǎn)流失、貪污腐敗等行為開展調(diào)查和評(píng)估并獨(dú)立行使權(quán)力[2]。1983 年，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》等一系列法案，從法律上規(guī)范了政府的行為，加強(qiáng)了政府的內(nèi)部控制，并通過《單一審計(jì)法案》等法案將內(nèi)部控制范圍逐步從聯(lián)邦政府?dāng)U大至各州政府；1999 年，美國(guó)審計(jì)總署重新修訂《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》，其中著重強(qiáng)調(diào)了政府部門內(nèi)控的重要性[3]。進(jìn)入第三階段，政府內(nèi)控制度的建設(shè)還在不斷進(jìn)步，同時(shí)逐漸趨于成熟、穩(wěn)定。2002 年，政府頒布薩班斯-奧克斯利（SOX）法案，其中要求上市公司的財(cái)務(wù)報(bào)告中需要獲得內(nèi)部控制審計(jì)意見，主要目的是通過信息披露的強(qiáng)制性增加內(nèi)控的透明度[4]。因此管理與預(yù)算局（OMB）與審計(jì)總署（GAO）展開合作，提出對(duì)聯(lián)邦政府的內(nèi)控要求進(jìn)行重新審視和評(píng)估的新要求，并考察聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)務(wù)管理和內(nèi)控要求的執(zhí)行情況[5]；2014 年，聯(lián)邦政府再次修訂《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》，并將政府內(nèi)控系統(tǒng)定義為一個(gè)內(nèi)置于業(yè)務(wù)運(yùn)行中持續(xù)受人影響的組成部分，用來(lái)合理保證實(shí)體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[6]。

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2.相關(guān)理論綜述

 

2.1 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念

內(nèi)部控制的概念隨著歷史的沿革和研究的深入也在不斷地變化，在其不同的發(fā)展階段，也有不同的含義與內(nèi)涵。內(nèi)部控制理論的發(fā)展總體包括了五個(gè)階段。在內(nèi)部牽制階段，內(nèi)部控制主要通過會(huì)計(jì)記賬、職責(zé)分工、人員輪換等措施實(shí)行，其執(zhí)行方式包括機(jī)械牽制、實(shí)物牽制、體制牽制等。在內(nèi)部控制制度階段，內(nèi)部控制得到初步發(fā)展，1958 年，美國(guó)國(guó)會(huì)在公告中將內(nèi)部控制分為兩部分，即涉及與財(cái)產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)記錄可靠性相關(guān)的會(huì)計(jì)控制和涉及經(jīng)營(yíng)效率與貫徹管理方針的管理控制。在內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)階段，內(nèi)部控制開始趨于完善，1992 年，美國(guó)反虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)（COSO）在其研究中提出內(nèi)部控制五要素的概念，形成了內(nèi)部控制的整體框架[31]。2004 年，COSO 又發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)管理框架，將內(nèi)部控制的五要素?cái)U(kuò)展為內(nèi)部環(huán)境、目標(biāo)設(shè)定、事件識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、控制活動(dòng)、信息溝通和監(jiān)督八部分，形成了多元化相互作用的過程和一個(gè)有機(jī)的整體。這代表著企業(yè)關(guān)注的不再只是控制方面，還有各因素對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的影響。

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2.2 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的原則

2008 年頒布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》中要求企業(yè)在建立與實(shí)施內(nèi)部控制時(shí)需遵循以下原則：全面性原則：應(yīng)當(dāng)貫穿決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，覆蓋企業(yè)及所屬單位的各個(gè)業(yè)務(wù)事項(xiàng)；重要性原則：應(yīng)當(dāng)在全面覆蓋的基礎(chǔ)上，關(guān)注更為重要的事項(xiàng)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域；制衡性原則：應(yīng)當(dāng)在治理機(jī)制、崗位及機(jī)構(gòu)設(shè)置及業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)等方面形成相互制約，降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；適應(yīng)性原則：應(yīng)當(dāng)與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模、范圍、風(fēng)險(xiǎn)等因素相適應(yīng)，并能根據(jù)情況變化及時(shí)做出調(diào)整；成本效益原則：應(yīng)權(quán)衡控制的成本與效益，以適當(dāng)?shù)某杀緦?shí)現(xiàn)高效的控制[36]。

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3.XAUT 內(nèi)部控制現(xiàn)狀及問題分析....17

3.1XAUT 單位概況.....17

3.1.1 單位基本情況.........17

3.1.2 單位組織結(jié)構(gòu).........17

3.1.3 單位財(cái)務(wù)概況.........20

3.2XAUT 內(nèi)部控制現(xiàn)狀.......21

3.2.1 單位層面內(nèi)部控制現(xiàn)狀.............21

3.2.2 業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制現(xiàn)狀.............25

3.3XAUT 內(nèi)部控制問題分析.........34

3.3.1 單位層面內(nèi)部控制問題分析.....34

3.3.2 業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制問題分析.....35

4.XAUT 內(nèi)控體系優(yōu)化的原則和思路.........37

4.1XAUT 內(nèi)部控制體系設(shè)計(jì)原則...........40

4.2XAUT 內(nèi)部控制體系優(yōu)化設(shè)計(jì)思路.............41

5.XAUT 內(nèi)部控制體系優(yōu)化設(shè)計(jì)........43

5.1XAUT 單位層面內(nèi)控體系優(yōu)化設(shè)計(jì).............43

5.1.1 內(nèi)部控制組織架構(gòu)優(yōu)化設(shè)計(jì).....43

5.1.2 內(nèi)部控制工作機(jī)制優(yōu)化設(shè)計(jì).....46

5.2XAUT 業(yè)務(wù)層面內(nèi)控體系優(yōu)化設(shè)計(jì).............50

5.3 內(nèi)部監(jiān)督與評(píng)價(jià)............87

 

5.XAUT 內(nèi)部控制體系優(yōu)化設(shè)計(jì)

 

5.1XAUT 單位層面內(nèi)控體系優(yōu)化設(shè)計(jì)

單位層面的內(nèi)部控制象征著單位內(nèi)部控制的整體環(huán)境，是對(duì)業(yè)務(wù)層面各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效控制的基礎(chǔ)。單位層面的內(nèi)控體系主要通過內(nèi)部控制組織架構(gòu)和內(nèi)部控制工作機(jī)制兩方面來(lái)體現(xiàn)，這兩方面的有效控制有助于單位實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)。下面從這兩方面對(duì) XAUT 單位層面的內(nèi)部控制進(jìn)行優(yōu)化。高校內(nèi)部控制的順利實(shí)施需要自上而下的堅(jiān)決貫徹和人人參與的良好熱情，這就要求高校需從組織機(jī)制上高度重視。XAUT 應(yīng)建立由校黨委成員組成的內(nèi)控委員會(huì)，由校黨委書記任內(nèi)控委員會(huì)主任，校長(zhǎng)任副主任，從“一把手”抓起，從源頭開始重視，加強(qiáng)內(nèi)控體系構(gòu)建的組織領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)部控制在單位內(nèi)的實(shí)施強(qiáng)有力的推動(dòng)。讓人人都擁有內(nèi)控意識(shí)，從而在各部門間建立有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。內(nèi)控委員會(huì)的主要職責(zé)主要包括以下幾點(diǎn)：①總體把控學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)管理政策的制定。應(yīng)確定學(xué)校短期及長(zhǎng)期的內(nèi)控目標(biāo)和工作計(jì)劃，并對(duì)內(nèi)控活動(dòng)的重大事項(xiàng)進(jìn)行決策；②檢查學(xué)校內(nèi)部控制的日常工作，對(duì)學(xué)校內(nèi)控體系建設(shè)的方案和規(guī)劃進(jìn)行審核批準(zhǔn)；③督促內(nèi)部控制工作進(jìn)展，監(jiān)督內(nèi)控辦公室的工作推動(dòng)及落實(shí)情況，對(duì)于各部門內(nèi)控工作進(jìn)行監(jiān)督檢查并及時(shí)矯正。

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結(jié)論

 

本文通過對(duì) XAUT 的內(nèi)部控制體系進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，得到了以下結(jié)論：

（1）內(nèi)部控制體系是一個(gè)有機(jī)的整體，它的建立與實(shí)施都不是一朝一夕之事。單位須結(jié)合自身現(xiàn)狀、上級(jí)管理部門的要求以及自身的發(fā)展方向，綜合考慮之后建立內(nèi)控體系，并根據(jù)評(píng)價(jià)與監(jiān)督來(lái)檢查執(zhí)行情況，及時(shí)反饋進(jìn)行修正、整改。因此，XAUT 首先應(yīng)對(duì)內(nèi)部控制制度進(jìn)行長(zhǎng)期有效的堅(jiān)持，其次應(yīng)根據(jù)適應(yīng)性原則對(duì)內(nèi)控體系進(jìn)行合理、有效的調(diào)整，為單位的內(nèi)控目標(biāo)及公共服務(wù)職能的提升提供了有力支撐。

（2）單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)眾多，涉及范圍廣泛，因此內(nèi)部控制體系要求單位做到全員參與，這不僅是完成上級(jí)指示，更是提升單位內(nèi)控效果，增強(qiáng)內(nèi)部管理的必然要求。只有“人人用內(nèi)控，個(gè)個(gè)受約束”，才能滿足人們對(duì)行政事業(yè)單位透明執(zhí)政的要求，才能讓公共服務(wù)的范圍更廣、效率更高、質(zhì)量更佳。

（3）對(duì)文獻(xiàn)的挖掘與研究對(duì)于論文的完成有很大促進(jìn)作用，了解國(guó)內(nèi)外學(xué)者在相關(guān)法律制度和理論研究方面的貢獻(xiàn)，對(duì)于 XAUT 內(nèi)部控制體系的優(yōu)化奠定了良好的基礎(chǔ)。因此，查閱相關(guān)文獻(xiàn)對(duì)于論文素材的積累、思路的搭建十分重要。

（4）本文在寫作過程中詢問、訪談了 XAUT 及其他高校的內(nèi)部控制建設(shè)情況，對(duì)于現(xiàn)狀的了解與體系的構(gòu)建思路幫助很大。在對(duì)內(nèi)控體系進(jìn)行優(yōu)化時(shí)，從單位層面和業(yè)務(wù)層面分別展開，通過監(jiān)督與評(píng)價(jià)使內(nèi)控體系形成閉環(huán)結(jié)構(gòu)，有效促進(jìn)單位內(nèi)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行優(yōu)化時(shí)，首先描述相關(guān)責(zé)任部門并明確部門職責(zé)，再對(duì)不相容崗位進(jìn)行分離，之后通過流程圖明確業(yè)務(wù)流程，找到關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，再通過風(fēng)險(xiǎn)控制矩陣提出控制措施，規(guī)避單位風(fēng)險(xiǎn)。

（5）如今大量的行政事業(yè)單位根據(jù)要求紛紛開始進(jìn)行內(nèi)部控制體系建設(shè)，本文通過充分結(jié)合 XAUT 單位現(xiàn)狀，對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化，有一定的現(xiàn)實(shí)意義，希望對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)控體系的構(gòu)建起到一定的借鑒作用。

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參考文獻(xiàn)（略）