1.1 研究背景

通過(guò) 1994 年的分稅制改革，我國(guó)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政框架初步建立。但我國(guó)地方財(cái)政體制并未進(jìn)行規(guī)范化的分稅制改革，并未確定省以下政府之間的財(cái)力分配框架，地方財(cái)政更加傾向于通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增收節(jié)支，達(dá)到預(yù)算平衡；然而作為地方政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的重要手段，實(shí)施宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的功能嚴(yán)重受到集權(quán)的制約，部分地方政府因自身缺乏財(cái)力、上級(jí)政府支持不足，不能有效的提供公共服務(wù)。近年來(lái)，省以下財(cái)政體制的深化改革也未取得明顯進(jìn)展，財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分模式背離，“事權(quán)重心下移，財(cái)權(quán)重心上移”造成基層財(cái)政困難，僅“營(yíng)改增”一項(xiàng)，大慶每年將下降 200 億元左右，這對(duì)大慶這個(gè)亟需轉(zhuǎn)型的成熟期資源型城市來(lái)講，顯然是巨大的財(cái)稅沖擊和打擊。大慶市因油而起，因油而興，大慶市財(cái)政也被稱為“石油財(cái)政”。但大慶的財(cái)政管理體制模式始終與國(guó)家和省財(cái)政體制框架保持一致，并結(jié)合實(shí)際情況每 3 年左右調(diào)整改革一次，以確保與大慶社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展客觀需求相適應(yīng)。從現(xiàn)實(shí)角度看，大慶現(xiàn)行財(cái)政體制比較完善，稅收征管措施也相當(dāng)?shù)昧?。然而，這種建立在油化核心產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上的財(cái)稅體制同發(fā)展油化接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)需求對(duì)接時(shí)，各種矛盾和問(wèn)題便十分凸顯，特別是財(cái)政收入依靠油田支撐的情景越來(lái)越差，盲目擴(kuò)張城區(qū)給財(cái)政支出造成的消耗壓力越來(lái)越大，政府?dāng)?shù)百億元的高額負(fù)債包袱無(wú)疑對(duì)未來(lái)城市可持續(xù)發(fā)展造成阻礙。種種跡象表明，大慶城市可持續(xù)發(fā)展?jié)摲志薮蟮呢?cái)政壓力和稅收阻力，令政府壓力巨大。為此，大慶市近年來(lái)連續(xù)加強(qiáng)財(cái)稅體制深化改革立項(xiàng)研究，試圖從科研渠道吸收專家學(xué)者智慧找尋財(cái)稅體制深化改革出路。這也成為本論文選題研究的重要依據(jù)。

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1.2 研究目的和意義

本文以構(gòu)建適應(yīng)大慶發(fā)展石油接續(xù)產(chǎn)業(yè)和新型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式相適應(yīng)的大慶市財(cái)政體制格局為主導(dǎo)思想，結(jié)合發(fā)展新興現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化工業(yè)和打造宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化、國(guó)際化城市可持續(xù)發(fā)展的客觀需要，力爭(zhēng)規(guī)劃設(shè)計(jì)一套產(chǎn)業(yè)支持系統(tǒng)完善、健全，地方稅源豐富持久，市縣（區(qū)）兩級(jí)財(cái)政收入穩(wěn)定、可持續(xù)的財(cái)稅體制模式，為大慶市不斷深化財(cái)稅體制改革提供科學(xué)依據(jù)。地方財(cái)政體制，是國(guó)家財(cái)政體制的重要組成部分，影響著地方政府的行為空間和基本公共服務(wù)的供給水平，伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)行財(cái)稅體制面臨諸多可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。研究地方財(cái)稅體制改革，有利于完善我國(guó)公共財(cái)政理論，建立完整統(tǒng)一的政府公共預(yù)算以及完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的稅收制度，促使財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分模式相統(tǒng)一，同時(shí)能夠使地方更好的適應(yīng)中央財(cái)稅體制改革的變化。本文通過(guò)對(duì)地方財(cái)稅體制改革開(kāi)展研究，旨在為大慶市提高地方財(cái)稅可持續(xù)增長(zhǎng)提供科學(xué)借鑒，為大慶市政府加強(qiáng)財(cái)政體制同國(guó)家財(cái)政體制配套改革，不斷優(yōu)化稅收征管環(huán)境，促進(jìn)大慶市經(jīng)濟(jì)快速、健康、可持續(xù)發(fā)展，營(yíng)造與大慶接續(xù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)稅環(huán)境提供可靠的參考依據(jù)。

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2 城市可持續(xù)發(fā)展的財(cái)稅體制特征與要求

 

2.1 城市可持續(xù)發(fā)展視域的財(cái)稅體制特征

任何城市都需要可持續(xù)發(fā)展。實(shí)際上，很多城市都已經(jīng)形成了特有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源等的固有發(fā)展模式，只要依照資源和環(huán)境條件因地制宜調(diào)整，就可以保持其可持續(xù)發(fā)展了。所以，各級(jí)各類城市對(duì)財(cái)稅體制要求并無(wú)本質(zhì)差別，甚至在體制架構(gòu)和實(shí)施模式方面大體趨同。而本論所指“城市”，系特指包括大慶市在內(nèi)的“資源型城市”?；谫Y源型城市可持續(xù)發(fā)展需要的財(cái)稅體制，與其他城市財(cái)稅體制雖有趨同的共性，也必然因生命周期給城市帶來(lái)持續(xù)生存維護(hù)而對(duì)財(cái)稅體制提出一系列特別要求，體現(xiàn)出獨(dú)到的專有特性。從推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的角度看，地方財(cái)政應(yīng)該兼具公共性和發(fā)展性。為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和配置資源，財(cái)政要以支持市場(chǎng)為主，通過(guò)為人民群眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)來(lái)滿足他們的需要，這就是一般意義的財(cái)政公共性。對(duì)資源型城市而言，政府隨著礦產(chǎn)資源萎縮而不斷開(kāi)發(fā)新的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，以彌補(bǔ)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)對(duì)市場(chǎng)造成的失衡危機(jī)和影響，通過(guò)向礦區(qū)企業(yè)征收可持續(xù)發(fā)展基金和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段刺激非礦產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建立減免稅收、擴(kuò)大所得稅稅前扣除范圍等稅收制度激勵(lì)全民創(chuàng)業(yè)，從而為城鎮(zhèn)居民提供超越礦產(chǎn)資源依賴的新型公共產(chǎn)品和服務(wù)，這便是基于城市可持續(xù)發(fā)展的財(cái)稅公共性。

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2.2 城市可持續(xù)發(fā)展中的財(cái)稅體制功能與作用

從社會(huì)主義物質(zhì)生產(chǎn)的發(fā)展層面上來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可以帶來(lái)國(guó)民財(cái)富的增加，既可以促進(jìn)居民生活水平的改善，又可以給國(guó)家財(cái)政或稅收帶來(lái)豐富的源泉。物質(zhì)財(cái)富是個(gè)廣義的概念，國(guó)家通過(guò)稅收征上來(lái)的計(jì)入財(cái)政的，并且可供財(cái)政支配的收入，這是國(guó)家的財(cái)富。國(guó)民財(cái)富具有價(jià)值可再生性，居民財(cái)富的增加，可供支配收入的的增加，在國(guó)家鼓勵(lì)全民創(chuàng)業(yè)的形勢(shì)下，居民可以把錢用于投資，這樣就可以為國(guó)家創(chuàng)造更多的稅收，國(guó)家稅源豐富，那么政府的財(cái)力也會(huì)得到增強(qiáng)，國(guó)家金庫(kù)得到充實(shí)，就可以投放更多財(cái)力于經(jīng)濟(jì)中，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)繁榮會(huì)促使城市，特別是資源型城市替代產(chǎn)業(yè)的大力發(fā)展，逐步在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，非礦產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)占的比重逐漸變大，逐漸和礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的比重持平，進(jìn)而逐步超越礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，直到最終取而代之，在資源逐漸枯竭的同時(shí)實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。財(cái)稅體制助推城市可持續(xù)發(fā)展的功能主要分為三個(gè)方面，分別是支撐性功能、維護(hù)性功能及改造性功能。

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3 大慶市現(xiàn)行財(cái)稅體制的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題............ 17

3.1 大慶市可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r...... 17

3.1.1 大慶市發(fā)展?fàn)顩r....... 17

3.1.2 大慶市可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)狀............. 17

3.2 大慶市財(cái)稅體制現(xiàn)狀.......... 18

3.3 不利于大慶市可持續(xù)發(fā)展的財(cái)稅體制分析.......... 20

3.4 本章小結(jié)............ 24

4 國(guó)外促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的財(cái)稅政策實(shí)踐及啟示...... 25

4.1 國(guó)外利用財(cái)稅政策促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的實(shí)踐........ 25

4.2 國(guó)外利用財(cái)稅政策促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展方面的啟示......... 26

4.3 本章小結(jié)............ 27

5 基于可持續(xù)發(fā)展的大慶市財(cái)稅體制改革策略........ 29

5.1 大慶財(cái)稅體制改革指導(dǎo)思想與原則............. 29

5.2 大慶財(cái)稅體制改革目標(biāo)與方向............ 29

5.3 大慶財(cái)稅體制改革的要點(diǎn)與內(nèi)容........ 29

5.4 可持續(xù)發(fā)展的大慶市財(cái)稅體制改革模式架構(gòu)...... 37

5.5 本章小結(jié)............ 39

 

5 基于可持續(xù)發(fā)展的大慶市財(cái)稅體制改革策略

 

大慶市現(xiàn)行財(cái)稅體制的問(wèn)題凸現(xiàn)，可持續(xù)發(fā)展的財(cái)稅體制改革迫在眉睫，特別是面臨石油資源即將枯竭，接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)體系尚未形成，舊城區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境維護(hù)等任務(wù)十分艱巨的的客觀形勢(shì)下，加快財(cái)稅體制改革、形成與可持續(xù)發(fā)展相適應(yīng)的新型財(cái)稅體制顯得至關(guān)重要。

 

5.1 大慶財(cái)稅體制改革指導(dǎo)思想與原則

大慶作為成熟期資源型城市，發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展是大慶市財(cái)稅體制改革的源動(dòng)力。在“十三五”期間乃至未來(lái) 20 年內(nèi)，大慶應(yīng)鎖定“固基礎(chǔ)、穩(wěn)財(cái)力、強(qiáng)管理”三大財(cái)政體制改革目標(biāo)，堅(jiān)持發(fā)揮“促轉(zhuǎn)型、重民生、抓環(huán)保”的財(cái)政支撐功能，全力以赴地尋找可以增收的稅源，著力培植財(cái)源，持續(xù)改善民生，提升財(cái)政管理水平和加大向中央爭(zhēng)取扶持和補(bǔ)貼力度；培育納稅服務(wù)平臺(tái)，力保國(guó)家稅收優(yōu)惠政策落地，加大基礎(chǔ)設(shè)施改造升級(jí)和生產(chǎn)性投資支出，全面促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了建立一個(gè)公平的、促生產(chǎn)的、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政體制和有利于接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有利于社區(qū)建設(shè)，有利于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造的稅收體制，大慶市應(yīng)確立財(cái)稅體制改革的明確目標(biāo)，即抓住經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展機(jī)遇，在國(guó)家法律制度框架內(nèi)，采取“欲先取之必先予之”的迂回策略，制定促進(jìn)全市特別是礦區(qū)全民創(chuàng)業(yè)的地方稅收優(yōu)惠政策，包括土地使用稅、房產(chǎn)稅、城建稅等減免政策，通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促使地方稅收“回暖”，并助力石油替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展；同時(shí)，要大膽向中央爭(zhēng)取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，重點(diǎn)對(duì)薩爾圖、讓胡路、龍鳳區(qū)等石油主產(chǎn)礦區(qū)進(jìn)行適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)設(shè)施改造升級(jí)和資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償；加大分配制度改革，逐步撤銷財(cái)政補(bǔ)貼。

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結(jié)論

 

本文以可持續(xù)發(fā)展的視角對(duì)大慶市的財(cái)稅體制進(jìn)行研究，通過(guò)分析大慶市財(cái)稅體制的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)大慶市財(cái)稅體制存在財(cái)政收支不適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展、各級(jí)預(yù)算分配關(guān)系難于理順、地方債務(wù)化解機(jī)制欠缺、中央財(cái)政支持弱化、中直大企業(yè)承擔(dān)力弱以及財(cái)稅落實(shí)監(jiān)控機(jī)制缺乏的問(wèn)題，并針對(duì)這些問(wèn)題提出相應(yīng)改進(jìn)建議：推進(jìn)大慶市財(cái)稅體制改革須以激發(fā)全市非油經(jīng)濟(jì)稅收收入新增長(zhǎng)點(diǎn)為動(dòng)力,以維護(hù)大慶經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定為基礎(chǔ),以石油接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)和全民創(chuàng)業(yè)等新型經(jīng)濟(jì)需求為核心,以推進(jìn)大慶城市可持續(xù)發(fā)展為終極目標(biāo)努力爭(zhēng)取中央財(cái)政支持,強(qiáng)化財(cái)政體制模式轉(zhuǎn)型，努力向中央和省爭(zhēng)取財(cái)政支持力度，政府積極爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)地方相應(yīng)的財(cái)稅優(yōu)惠政策；中直大企業(yè)的社會(huì)責(zé)任必須要履行，要為大慶市可持續(xù)發(fā)展繳納可持續(xù)發(fā)展基金，并爭(zhēng)取中央財(cái)政給予必要的返還，特別是增值稅，在大慶市即將步入枯竭期的階段，上繳的增值稅應(yīng)全額返還大慶地方或者是直接留給大慶地方用于可持續(xù)發(fā)展建設(shè)；扶持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，從民營(yíng)資本運(yùn)營(yíng)增值中創(chuàng)造財(cái)政新增長(zhǎng)點(diǎn)，優(yōu)化財(cái)政結(jié)構(gòu)，通過(guò)疏通國(guó)家財(cái)政救助管道和挖掘本市民經(jīng)濟(jì)的“蓄水池”構(gòu)建大慶財(cái)政增長(zhǎng)機(jī)制。由于本人研究水平有限，對(duì)相關(guān)理論知識(shí)把握不足，研究深度不夠，考慮不全面，對(duì)大慶市可持續(xù)發(fā)展的財(cái)稅體制模式的構(gòu)建并不十分完整，還需要深入的研究分析，在后期的學(xué)習(xí)工作中會(huì)進(jìn)一步的深入研究，爭(zhēng)取提出更好的財(cái)稅體制改革措施，力爭(zhēng)可以為其他城市的財(cái)稅體制改革提供更具有借鑒性的參考。

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參考文獻(xiàn)（略）